Recension : « Peacekeeping in Africa. The evolving security architecture »

Les articles et ouvrages sur le maintien de la paix ne sont pas légion. Depuis le début des années 1990, le nombre d’articles ou d’ouvrages académiques sur le sujet se multiplie, rejoints ces dernières années par des travaux sur l’architecture de paix et de sécurité en Afrique (APSA). L’ouvrage de Thierry Tardy et Marco Wyss s’inscrit dans cette ligne. 

Les dernières interventions militaires en Afrique, suivies d’opérations de maintien de la paix, ont démontré à quel point le sujet était en constante évolution. Selon Megan Gleason-Roberts et Alischa Kugel, nous traversons « a pivotal time ». Le continent africain apparaît comme un laboratoire pour tester les différentes dimensions du maintien de la paix. Il serait l’ « epicentre of peacekeeping », selon les auteurs de l’ouvrage. D’une part, parce qu’il accueille le plus grand nombre d’opérations et de personnels civils et militaires de l’Organisation des Nations Unies (ONU), d’autre part, du fait que le nombre d’acteurs non onusien est en constante progression (UA, EU, CER, non gouvernementaux, États). Les expériences du Mali et de la République centrafricaine montrent qu’une réponse hybride se dessine. En effet, différents acteurs interviennent, et pas nécessairement successivement, mais plutôt conjointement. Ces évolutions sont autant de défis pour les acteurs africains du maintien de la paix qui sont devenus, selon les auteurs : « real stakeholder ». Elles ont des conséquences normatives et pratiques indéniables.

Au début des années 2000, un nouveau principe a émergé : « Try Africa first , « les solutions africaines avant tout ». La nécessité de solutions endogènes aux crises et conflits africains est collectivement assumée. Le rôle dévolu à la régulation par la région est essentiel et devient une pièce maîtresse du système. En effet, l’architecture de sécurité continentale prend appui sur les sous-régions afin de gérer la conflictualité. L’ONU a également favorisé ce régionalisme en donnant la possibilité aux organismes régionaux d’assurer le maintien de la paix, encadré par le chapitre VIII de la Charte des Nations unies, une « nouvelle division international du travail ^[1]», en quelque sorte.

Cette construction d’une architecture de paix et de sécurité est donc un projet qui s’inscrit dans le temps long des grands projets historiques. Le sujet intéresse particulièrement  les universitaires, au-delà des aspects techniques du processus. C’est l’ambition de l’ouvrage présenté ici. Ce travail réunit dix-sept chercheurs et offre une analyse riche des évolutions et des défis du maintien de la paix en Afrique, dans le contexte de la construction d’une architecture de paix et de sécurité.

L’ouvrage est divisé en trois parties, qui présentent  les évolutions institutionnelles, l’implication de nouveaux acteurs et quelques cas d’étude. Dans un premier temps, les auteurs analysent l’évolution des opérations de maintien de la paix sur le continent africain, puis celle des opérations menées par des Africains, au Burundi, au Soudan et en Somalie. Le panorama dressé par les premiers chapitres met en parallèle l’évolution des conflits sur le continent, des opérations de maintien de la paix de l’ONU et l’africanisation des opérations. Leurs conclusions sont connues. La cohérence et la coordination doivent être renforcées dans une période de contraintes budgétaires et où les initiatives ad hoc se multiplient. Sont également traitées dans cette partie : l’approche européenne du maintien de la paix et la question centrale du financement des opérations. Ce dernier point pose le problème de l’appropriation des opérations après l’africanisation, et donc celui de l’autonomie. Le schéma actuellement retenu – financement des opérations par les bailleurs extérieurs - n’est pas tenable sur la durée. La recherche de solutions alternatives est essentielle et régulièrement à l’ordre du jour des sommets et forums internationaux. Dans le chapitre consacré à cette problématique, David Ambrosetti et Romain Esmenjaud étudient quatre modes de financement et s’interrogent sur la volonté des Africains à être autonomes dans le domaine de la gestion des conflits. Ils ouvrent un agenda de la recherche, pour des travaux en économie politique des opérations de paix, et ce que cela nous révèle des politiques des États africains.

Dans la deuxième partie de l’ouvrage, consacrée aux politiques de la Chine, de l’Inde et de la France, l’implication de la Chine dans le maintien de la paix est étudiée comme une tentative d’influer un système onusien dont elle se sent exclue. Une position en partie partagée par l’Inde, qui ne veut pas que les opérations de l’ONU soient un « cheval de Troie » des puissances occidentales. En revanche, la France a une approche parfois ambigüe, comme la crise ivoirienne l’a montrée. Son intervention a été rendue nécessaire par le manque de moyens des instances continentales et de l’impasse politique.

 La dernière partie rassemble un ensemble de cas d’étude. Elle aborde à la fois le rôle des voisins régionaux dans la persistance d’une crise, et dans le même temps, leur engagement dans la résolution de celle-ci, notamment en RDC et en Somalie. Dans le cas du Mali, on comprend le caractère hybride de la réponse qui se dessine, avec les difficultés des interactions entre une organisation régionale comme la CEDEAO, l’UA et l’ONU... L’importance de la compréhension des acteurs et du contexte local nous est rappelée par l’exemple congolais. Le chapitre suivant analyse les difficultés à établir un cadre normatif, notamment avec la Responsabilité de protéger, au Darfour.

L’ensemble de l’ouvrage apporte une réflexion stimulante sur la pratique des interventions de paix en Afrique. L’originalité de cette étude est de ne pas se focaliser uniquement sur l’ONU et de proposer une analyse globale incluant aussi bien les acteurs africains que les nouveaux acteurs étatiques parmi les plus traditionnels. La conclusion est classique. L’enjeu de moyens est politique, tant pour les Africains que pour les acteurs exogènes ; qu’ils soient étatiques ou institutionnels. La légitimité de chaque acteur est questionnée, directement ou implicitement, dans toutes les contributions. Il est question d’une part d’interroger ce que cette extraversion du maintien de la paix en Afrique nous révèle des acteurs extérieurs au continent, ainsi que de leurs intérêts, et d’autre part, ce qu’elle nous révèle des États africains et des élites au pouvoir.

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^[1] Mélanie CATHELIN, Le rôle international d’un État: construction, institutionnalisation et changement. Le cas de la politique canadienne de maintien de la paix en Afrique, thèse de doctorat (sous la direction de Daniel COMPAGNON), Université Montesquieu Bordeaux IV - IEP Bordeaux, Décembre 2008.

Guinée Bissau : vers un retour à la légalité constitutionnelle ?

750 000 électeurs étaient appelés aux urnes le 13 avril 2014, pour le premier tour de la présidentielle et pour les législatives Bissau-Guinéennes, cette ex-colonie portugaise de 1,6 million d'habitants. 13 candidats se présentaient à la présidentielle et 15 partis aux législatives. Ces élections auraient dû se tenir un an après le dernier putsch du 12 avril 2012, qui avait renversé le régime du Premier ministre Carlos Gomes Junior et interrompu les élections générales, mais elles ont été reportées à plusieurs reprises. Jeune Afrique tire d’ailleurs ce constat : « en vingt ans de multipartisme, aucun Premier ministre ni aucun président n'est allé au terme de son mandat ». 

Le second tour se tiendra le 18 mai 2014 et il verra s’affronter deux candidats. L’ancien mouvement de libération, le Parti africain pour l'indépendance de la Guinée et du Cap-Vert (PAIGC), et son candidat, José Mario Vaz, arrive sans surprise au second tour de la présidentielle et il obtient 55 des 102 sièges à l'Assemblée nationale populaire, soit la majorité absolu. La surprise est créée par Nuno Gomes Nabiam (25,1 %), candidat indépendant et directeur de l'aviation civile. Ce dernier bénéficie du soutien de l’armée, notamment d'Antonio Indjai, le chef d'état-major, et des Balantes (la principale ethnie du pays).

Ci-dessus répartition ethnique en Guinée-Bissau

Ci-dessus répartition des votes lors du premier tour des présidentielles

Ces élections ont rencontré peu d’échos en France. Pourtant, les enjeux dépassent les frontières de l’Etat ouest africain et la pression internationale a été déterminante dans la tenue de ces élections. Le 19 avril le Washington Post consacrait d’ailleurs un article aux « multiples dimensions d’uneélection dans un petit Etat d’Afrique », nous reprenons, en partie, ici les conclusions :

D’une part, les bailleurs internationaux ont largement financé ces élections. Selon un rapport de l’Union Européenne : « The international community financed the entire electoral process with one-third of the contributions coming from the European Union. The elections had a cost of almost US$17  per voter, which was on the higher side of the world average and well above the African average of US$7 » (ICI coût des élections en général). De plus, il y a sur place près de 680 observateurs locaux et 400 observateurs étrangers (dont 200 de la CEDEAO et 46 de l’UE), en partie formée à l’étranger. Par ailleurs, la diaspora est appelée à voter pour les élections législatives et pour la premières fois pour les présidentielles. Ils sont 22 312 à être enregistrés et deux des 102 sièges du Parlement sont réservés aux représentants de la diaspora. Le pays était sous pression de la communauté internationale qui envisageait de nouvelles sanctions si les élections n’étaient pas tenues. L’Union africaine avait suspendue le pays après le coup d’Etat et a déjà annoncé « que dès l'annonce du vainqueur auxélections présidentielles et la prise de fonctions du nouveau Présidentconformément à la Constitution de la Guinée Bissau, le pays sera invité àreprendre sa participation aux activités de l'UA ».

José Mario Vaz (à gauche), Nuno Gomes Nabiam (à droite)

La Guinée Bissau est financièrement « au bord de la banqueroute » rappelle l’International Crisis Group qui prévient : « le vote ne réglera rien si les partenaires internationaux n’accompagnent pas la Guinée-Bissau dans la période cruciale qui suivra l’investiture du nouveau président. Ils devront le faire en améliorant encore leur coordination dans les derniers jours qui restent avant les scrutins, mais surtout pendant et après le vote. » Par ailleurs, l’armée a toujours joué un rôle politique fort dans le pays, et a contribué à entretenir le chaos institutionnel,  l’un des enjeux à venir est donc de savoir comment les responsables des forces de défense et de sécurité, pour certains mêlésau trafic de cocaïne, accepteront la transition et la remise en cause de leurs privilèges. D’autant plus que c’est le candidat arrivé second au premier tour des présidentielles qui bénéficie du soutien de l’armée. Si le PAIGC remporte les élections il devra donc agir avec discernement et trouver des compromis pour pouvoir gouverner.

Résultats officiels des élections : ICI

Quels pompiers pour éteindre le feu malien ?

Face à l’interconnexion des crises au Mali, une intervention militaire se dessine et l’Union Africaine serait préférée à la Communauté Economique Des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO). Pourtant, malgré ses récents succès, l’exemple de la mission de l’Union Africaine en Somalie reste un modèle discutable.

Le 17 janvier dernier, un coup d’Etat atypique a porté au pouvoir des militaires reprochant  au  président malien sa faiblesse dans le traitement de la rébellion au Nord. Sans expérience politique, sans soutien international, la junte ne parvient alors pas à stopper l’avancée de la rébellion. Alors que la CEDEAO vient de prolonger la transition politique, les combats se poursuivent dans le Nord du pays. L’afflux de réfugiés et la possible propagation de la rébellion touarègue dans les pays voisins inquiètent les gouvernements de la région et les puissances extérieures qui craignent de voir AQMI et ses alliés tirer bénéfice de ce chaos. Le scénario d’une intervention militaire se dessine de plus en plus mais elle ne pourra se faire sans un soutien extérieur.

Quel mandat pour quelle mission ?

Les puissances traditionnelles, France et Etats-Unis en tête, ne soutiendront qu’une mission sous mandat des Nations unies, ce qui exclut une intervention non mandatée par le Conseil de sécurité comme ce fut le cas des interventions de l’OTAN dans les Balkans à la fin des années 1990. Une intervention internationale de l’UE ou de l’OTAN sous mandat de l’ONU (comme en Libye l’année dernière) a également été écartée.
Jeudi dernier, le Groupe de soutien et de suivi sur la situation au Mali s’est prononcé pour une saisine par l’Union Africaine (UA) du Conseil de Sécurité des Nations unies en vue de la création d’une force d’intervention. En effet, le Conseil de sécurité est le seul à même de décider des mesures coercitives nécessaires s’il estime qu’il existe une menace contre la paix et la sécurité internationale. Cette initiative avait déjà été lancée fin mai par Boni Yayi, président en exercice de l’UA et président du Bénin. Le mandat d’une telle force reste néanmoins flou : restructurer l’armée malienne, restaurer l’ordre constitutionnel, rétablir la souveraineté étatique au Nord du pays, combattre les groupes terroristes, criminels ….

Une intervention conjointe entre l’ONU et l’Union Africaine comme la MINUAD au Darfour a peu de chance d’aboutir. En effet, selon le rapport Brahimi, l’ONU n’est pas disposée à déployer une mission militaire lors d’une situation similaire à celle que traverse le Mali. Deux autres scénarii sont rendus possibles eu égard au régionalisme à deux niveaux qui constitue la singularité du continent africain : une intervention sous régionale (CEDEAO) ou régionale (UA). Dans les deux cas, c’est au Conseil de sécurité de l’ONU de faire appel, si besoin, aux organismes régionaux comme « bras armé ».

La CEDEAO éclipsée par l’Union Africaine ?

La réaction rapide de la CEDEAO au coup d’Etat au Mali et en Guinée Bissau a été décisive (ICI). L’organisation régionale souhaite également que Bamako retrouve ses droits dans le Nord du pays. Une intervention régionale parait donc légitime (sous condition de l’accord des autorités maliennes). Les dirigeants de la région approuveraient cette intervention militaire mais Florent de Saint–Victor, dans une tribune publiée sur le site Atlantico, a montré les difficultés d’un déploiement éventuel de la force de la CEDEAO. Cette intervention paraît d’autant plus improbable que le mandat de la mission reste à définir, condition fondamentale pour obtenir les soutiens financiers et logistiques des Etats-Unis ou de la France. Par ailleurs, pour le président de l’UA, la force d’intervention doit réunir tous les pays de la région au-delà  de la CEDEAO. Or l’Algérie, la Mauritanie et même la Libye ne sont pas membres de l’organisation mais devront pourtant être associés aux décisions. Une position que semble partager les Etats-Unis et la France qui s’échine chaque jour à convaincre le géant algérien d’être le régulateur de cette crise.

La CEDEAO poursuit son travail de médiation même si son action dans la crise parait dorénavant peu probante. La pression exercée a en tout cas forcé la junte, menée par le capitaine Amadou Sanogo, à faire quelques concessions et à entamer une transition politique. Pour Gilles Yabi, de l’International Crisis Group, « le mandat d’une éventuelle mission militaire de la CEDEAO ne serait pas nécessairement un mandat d’intervention offensive contre des militaires maliens ou contre des groupes armés au Mali. Cela pourrait être un mandat de soutien à la remise sur pied d’une structure de commandement claire et à la protection des institutions civiles. » Par ailleurs, gardons à l’esprit que dans trois crises (Libéria, Sierre Leone et Côte d’Ivoire) la CEDEAO est intervenue en amont des forces de l’ONU permettant ainsi une réaction rapide.  Le problème du financement s’est néanmoins posé à chaque intervention, accélérant le déploiement d’une mission de l’ONU. Au Mali, l’intervention se rapprocherait du cas somalien or l’exemple de l’AMISOM explique les réticences de l’ONU à prendre le relais dans un tel contexte.

L’AMISOM, un modèle pour le déploiement d’une intervention de l’Union Africaine ?

Une intervention militaire africaine sous mandat de l’ONU se dessine suivant le modèle  de l’AMISOM (Mission de l’Union Africaine en Somalie). Une référence surprenante quand on connait les difficultés rencontrées par cette mission. De contre-exemple depuis 5 ans, l’AMISOM, après les victoires obtenues ces dernier mois contre le Shebab, serait donc devenues un modèle à suivre…
Créée en 2007 pour combler le manque de réaction des acteurs internationaux et prendre le relai des troupes éthiopiennes présentes sur place, cette mission autorisée par le Conseil de Sécurité et agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte ne devait pas excéder une période de six mois et l'ONU devait rapidement prendre le relais. Or, l’AMISOM est toujours déployée et le relais onusien se fait toujours attendre. Par ailleurs se pose la question du financement d’une opération de l’UA au Mali alors même que l’opération en Somalie vient d’être renforcée. L'extension du mandat de l’AMISOM, décidée en début d’année, accroit le coût de la mission qui passerait ainsi de 310 millions de dollars à 510 millions. Certes, l’UE finance largement la mission mais la résolution 2036 de l’ONU appel de nouveaux contributeurs. L’Union Africaine et ses partenaires peuvent–ils se permettre une nouvelle opération à l’autre extrémité du continent dans une période de crise économique financière de surcroit ?
La définition d’un mandat clair et précis reste primordiale et l’AMISOM est loin d’être un exemple. En Somalie, la mission de l’Union Africaine a en effet manqué aux principes fondamentaux de neutralité et d’impartialité. L’opération est intervenue  alors qu’il n’y avait aucune paix à maintenir. C’est un théâtre de guerre où l’accord des parties était loin d’être acquis et dans lequel les mandats et les ressources étaient inadéquats et la force inadaptée à la lutte anti-terroriste. Pour Jean-Nicolas Bach et Romain Esmenjaud, l’AMISOM a « de nombreuses caractéristiques qui la rapprochent d’une intervention militaire traditionnelle (soutien à une partie au conflit, recours régulier à la force, absence de commandement multinational, intéressement des contributeurs dont la participation à l’opération s’inscrit dans une stratégie de promotion d’intérêts nationaux…) » .

Aujourd’hui, l’espace sahélien semble durablement déstabilisé. A l’heure du retrait d’Afghanistan, la région devient-elle un nouveau front antiterroriste ? Il y a surement des leçons à tirer de l’interventionnisme en Somalie mais certainement pas en faire un exemple. Jean-François Bayart et Roland Marchal, deux chercheurs français, ne cessent d’appeler à la prudence lorsqu’on évoque des interventions militaires face à Al Qaïda ou ses alliés dans la bande sahélienne. Ils constatent un rétrécissement de la sphère politique au profit du contre-terrorisme et mettent en garde contre la radicalisation de certaines organisations combattantes. Le piège serait donc de voir la CEDEAO ou l’UA se transformer en « pompier-pyromane »…

Cette article a bénéficié d'une publication parallèle sur le site Atlantico.

Qu'arrive t-il à la Guinée ?

Les faits : lundi 28 septembre, les militaires de la junte au pouvoir depuis le 23 décembre 2008, ont tiré sur les manifestants faisant au moins 157 personnes. Ils voulaient marquer leur mécontentement à la candidature probable du capitaine putschiste Moussa Dadis Camara à la présidentielle de janvier.
Les dates essentielles :
3 avril 1984 : coup d’Etat portant le colonel Lansana Conté au pouvoir
Janvier-février 2007 : mouvement de grève réprimée dans le sang (au moins 123 morts et des milliers de blessés), nomination de Lansana Kouyaté à la primature
2-15 mai 2007 : révolte des militaires
Décembre 2008 : décès du président Lansana Conté et arrivée au pouvoir par coup d’Etat de Dadis Camara
Contexte : Dadis Camara prend le pouvoir dans un pays marqué par les coups d’Etat et la place dominante des militaires dans la vie politique (tentative de coup d’Etat, arrestation de militaire sous l’accusation de complot en 2003, mise à la retraite d’office en 2005, généraux dégradés…)… Le pays était dans l’impasse avec une assemblée nationale dont le mandat avait expiré en 2006, un président malade, une forte corruption (la Guinée est classée 174ème pays sur 180 dans le dernier classement de Transparency International, voir billet précédent). Il affirme vouloir remettre d l’ordre en Guinée, relancer l’économie, renégocier les contrats miniers ….et promet une transition démocratique rapide.
Aujourd’hui il semble que le capitaine Dadis Camara aura des difficultés à rendre le pouvoir aux civils en 2010 (présidentielles le 31 janvier 2010 et législatives en mars).
Position de la France : Lors d’une visite les 3 et 4 janvier 2009 Alain Joyandet, secrétaire d’État français à la Coopération, indiquait que la France était prête à apporter son aide à la Guinée en vue de l’organisation de ces élections. A l’annonce des derniers évènements la France a annoncé la suspension de sa coopération militaire et le réexamen de son aide bilatérale.
Rappelons que le pays d’Ahmed Sékou Touré est le premier de la sous-région a proclamé son indépendance le 25 août 1958 et refuse par référendum de faire partie de la Communauté Française pour les Colonies.
La Guinée est l’un des plus pauvres pays d’Afrique noire bien qu’il possède les plus importantes réserves mondiales de bauxite, un minerai utilisé pour la production de l’aluminium.
En vidéo (ICI) : les vidéos des colères de Moussa Dadis Camara remportent un franc succès sur le web. Ici avec l’ambassadeur d’Allemagne en Guinée rappelé à l’ordre pour avoir exprimé les inquiétudes de l’Union européenne sur une candidature du putschiste à la présidentielle. Les « Daddis Show » sont retransmis par la télévision guinéenne.

Ajout (Agende de Presse Africaine) : "Le président burkinabé, Blaise Compaoré a été choisi par la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) comme facilitateur dans la crise politique en Guinée, a annoncé vendredi soir à Ouagadougou le président de la Commission de la CEDEAO, le Ghanéen Mohamed Ibn Chambas."